DEMOCRACIA PARTICIPATICA SEGUNDA PARTE

lei faz refletir fielmente a vontade geral. E bastante conhecida sua rejeição à qualquer forma de representação, Rousseau afirma mais de uma vez não ser possível viabilizar a vontade geral e a soberania popular por meio da intermediação de qualquer corpo representativo. Tornou-se célebre a passagem do Contrato Social em que o autor critica a estrutura parlamentar do governo inglês, concluindo que o povo daquele país só é livre no momento da eleição, tornandose, a seguir, escravo. 4 A representação é a negação da liberdade política necessária ao cidadão que participa da vontade geral. E a negação, portanto, da soberania. Em oposição à liberdade negativa, defendida pelos liberais naquele período, Rousseau defende uma liberdade positiva, consubstanciada na ação política, na participação. Ao exercer a liberdade positiva o cidadão manda, porque obedece a si mesmo: “La liberdad positiva es autónoma, mediante ella el súbdito deviene ciudadano porque participa en la voluntad general, en la soberania.” 5 Cada cidadão detém uma parte da soberania e seu exercício exige uma participação constante e ativa, caso contrário ter-se-á alienação, não liberdade. Dessa forma a soberania não pode ser representada, pois que isso significa alienação da soberania. 6 A posição de Rousseau fica clara nesta passagem: “A soberania não pode ser representada pela mesma razão por que não pode ser alienada, consiste essencialmente na vontade geral e a vontade 4 ROUSSEAU, Jean Jacques. Do Contrato Social. São Paulo: Nova Cultural, 1987, p. 108. 5 DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representación em los origines del Estado constitucional. Revista de Estudios Políticos, n. 203, 1975, p. 164. 6 DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representación em los origines del Estado constitucional. Revista de Estudios Políticos, n. 203, 1975, p. 164 e 165. 5 absolutamente não se representa. É ela mesma ou é outra, não há meio termo.” 7 Para Montesquieu, ao contrário, a liberdade política se realiza apenas no Estado representativo. Em um Estado livre o povo detém o poder de fazer as leis, embora o faça através de representantes, uma vez nos grandes Estados torna-se impraticável fazê-lo diretamente. De mais a mais o povo, segundo Montesquieu, pode não estar preparado para decidir as questões, mas saberá escolher os melhores representantes. “Já que, num Estado livre, todo o homem que supõe ter uma alma livre deve governar a si próprio, é necessário que o povo, no seu conjunto, possua o poder legislativo. Mas como isso é impossível nos grandes Estados, e sendo sujeito a muitos inconvenientes nos pequenos, é preciso que o povo, através de seus representantes, faça tudo que não pode fazer por si mesmo. (...) A grande vantagem dos representantes é que são capazes de discutir os negócios públicos.” 8 A partir da Revolução Francesa, o princípio representativo se consolida especialmente na tese da soberania da nação elaborada por Emanuell de Sieyés. A soberania, para Sieyés, não reside mais no povo, mas na nação, consubstanciada no parlamento. Nesse prisma, a soberania nacional está intrinsecamente ligada ao princípio da representação. Pode-se dizer, como observou Torres del Moral, que a representação, na perspectiva de Sieyés, torna-se um 7 ROUSSEAU, Jean Jacques. op. cit., p. 107. 8 MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. São Paulo: Abril Cultural, 1973, Livro Décimo Primeiro, Capítulo VI, p. 158. 6 princípio constitutivo da nação, a qual não existe fora ou sem a representação parlamentar. 9 Sob a influência de Sieyés e de outros seguidores de Montesquieu, a Assembléia Constituinte de 1789 se encaminharia no sentido de consagrar o princípio da soberania da nação estruturando o sistema político sobre instituições representativas. A Constituição Francesa de 1791 vai adotar claramente o princípio no artigo 2º, ao declarar que a Constituição Francesa é representativa. 10 A partir daí, toda a discussão acerca da democracia estará marcada, de certo modo, por essa modificação na titularidade da soberania. “E justamente a ênfase na soberania nacional (e não popular) que ensejará a maioria das polêmicas sobre representação e exercício direto da democracia. Se a nação é representada pelo Parlamento, a ele, exclusivamente a ele, cabe a representação política. A soberania parlamentar substitui, portanto, a soberania popular.”11 1.3) DA REPRESENTAÇÃO À DEMOCRACIA PARTICIPATIVA A consolidação da democracia representativa no ocidente foi, no entanto, lenta. Desde a conquista das liberdades políticas, passando pela crescente organização dos partidos e dos parlamentos, até a conquista do sufrágio universal, a democracia 9 DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representación em los origines del Estado constitucional. Revista de Estudios Políticos, n. 203, 1975, p. 172 10 LUQUE, Luis Aguiar de. Democracia Directa y Derecho Constitucional. Madrid: Revista de Derecho Privado, 1977. p. 39. 11 BENEVIDES, Maria Victória de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular. São Paulo: Ática, 1991, p. 53. 7 direta, em diversos momentos, volta a ser objeto de propostas daqueles que pleiteavam a intervenção direta do povo nos negócios públicos, como forma de superar os limites das instituições representativas. Com relação a estes destaca-se, em primeiro lugar, a problemática relativa à representação política e às dificuldades em sua conceituação. Como entender-se o sentido do mandato – livre ou imperativo – para melhor operacionalização do sistema? Historicamente, as críticas à representação sempre tiveram como objetivo denunciar a distancia entre representantes e representados, feitas em defesa de um vínculo mais estreito entre ambos. 12 Hoje, uma série de transformações operadas no Estado e na sociedade trazem a tona vários problemas relacionados à concepção tradicional de representação. 13 Em segundo lugar, é de ressaltar-se, no desenvolvimento da democracia representativa, a tendência dos partidos políticos de monopolizar a ação política, favorecendo a formação de oligarquias a partir de comitês dirigentes altamente burocratizados.14 Some-se a isso a influência do poder econômico e de toda sorte de grupos particulares sobre os partidos políticos e estes aparecerão mais como bloqueadores do que como canalizadores da vontade popular. “Especialmente a partir do século XIX enveredamos pelo caminho dos partidos políticos. E chegamos a um ponto em que o partido não é mais um representante do povo, ele é 12 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 48. 13 Os problemas relacionados aos limites da democracia representativa e, especificamente, à representação política extrapolam os limites deste trabalho. Tratam especificamente do tema, entre nós: Mônica Hermann Salem Caggiano (Sistemas Eleitoral x Representação Política. São Paulo, 1987) e Celso Campilongo (Representação Política. São Paulo: Ática, 1988). 14 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 61. 8 um substituto do povo, e aquilo que se propunha como democracia degenerou em partidocracia.”15 Em função desses limites é que surge a prática da democracia semidireta ou participativa. O objetivo é integrar os institutos de participação direta à democracia representativa e seu exercício se concretiza em instituições através das quais o povo intervém diretamente no processo de elaboração legislativa: iniciativa popular, referendo, plebiscito, veto popular, revogação dos mandatos e orçamento participativo. Através da iniciativa popular um grupo de cidadãos elabora e apresenta ao parlamento um projeto de lei ou emenda constitucional; o referendo e o plebiscito permitem ao povo deliberar sobre matérias de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa conforme o artigo 2º. da lei no. 9709 de novembro de 1998, que regulamentou o artigo 14 da Constituição Federal16; o referendo permite aos cidadãos ratificarem ou não ato legislativo ou administrativo e o plebiscito é convocado com anterioridade para que o povo aprove ou denegue o ato legislativo ou administrativo;17 o veto popular permite aos cidadãos rejeitar um projeto de lei já aprovado pelo poder legislativo; a revogação dos mandatos é um instrumento pelo qual os cidadãos, descontentes com o desempenho de um representante, revogam o mandato antes do seu término (como o recall praticados nos Estados Unidos); finalmente o orçamento participativo, que não está previsto na Constituição Federal, permite a participação direta do povo nas 15 DALLARI, Dalmo de Abreu. Formas de Participação Política. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. 24:135-147, dez., 1985. 16 Lei No. 9709 de 18 de novembro de 1998. 17 Não é pacífica a conceituação do plebiscito, principalmente quando se trata de diferenciá-lo do referendo. A distinção aqui referida é a geralmente aceita pela doutrina. Ver DALLARI, Dalmo de Abreu, Mecanismos de Participação Popular no Governo, in Problemas e Reformas: subsídios para o debate constituinte, vários autores. São Paulo: OAB, 1988, p. 193. A lei No. 9709 definiu ambos institutos conforme se viu acima. 9 discussões sobre o orçamento e vem tendo amplo desenvolvimento em alguns municípios e estados da federação brasileira. 18 Assim, a democracia semidireta ou participativa aparece como forma de permitir a intervenção direta dos cidadãos nas decisões políticas, preservando, contudo, as instituições representativas. 19 A utilização de mecanismos de participação direta na Suíça contribuiu para arrefecer, no fim do século XIX, o conteúdo ideológico que a questão propiciava. Até aquele momento os institutos da iniciativa popular e do referendo eram associados a uma concepção mais radical de democracia direta. O surgimento da teoria do Estado como pessoa jurídica, por sua vez, igualmente contribuiu para que o problema fosse considerado sob um prisma técnico, colocando aqueles mecanismos como integrantes das instituições do Estado liberal. 20 A consolidação dos mecanismos de participação direta no Estado Constitucional não foi, no entanto, linear e pacífica. Desde suas primeiras manifestações a democracia semidireta suscitou críticas por parte daqueles que temiam a desestruturação do Estado representativo. Nessa perspectiva, a intervenção direta do cidadão nas decisões políticas levaria ao desprestígio dos parlamentos e partidos políticos, tornando-se, portanto, incompatível com a manutenção da democracia representativa e do Estado liberal. Especialmente a partir do início do século XX, quando a prática da democracia semidireta propagou-se na Europa, a maioria dos autores contestava a eficácia desse tipo de intervenção, 18 DALLARI, Dalmo de Abreu, Mecanismos de Participação Popular no Governo, in Problemas e Reformas: subsídios para o debate constituinte, vários autores. São Paulo: OAB, 1988, p. 193 a 195. 19 A doutrina utiliza igualmente os termos democracia semidireta, democracia participativa ou ainda democracia mista para designar a integração desses institutos à democracia representativa. 20 LUQUE, Luis Aguiar de. Democracia Directa y Derecho Constitucional. Madrid: Revista de Derecho Privado, 1977. p. 69. 10 baseando-se no fato de que, nos países onde era aplicada, importantes inovações políticas tinham sido rejeitadas pelo povo. Dessa forma constituiria-se em verdadeiro entrave ao desenvolvimento político. A desinformação dos cidadãos, aliada à complexidade técnica das questões, seria um fator a mais para dificultar a prática da intervenção do povo nas decisões políticas. 21 Entretanto, vários autores que se ocupam da questão têm procurado mostrar que os mecanismos de participação direta ampliam a possibilidade de discussão de temas de interesse público, fornecendo a educação política dos cidadãos: “In sum, the initiative and referendum can increase popular participation in and responsibility for government, provide a permanent instrument of civic education and give popular talk the reality and discipline of power that it needs to be effective.”22 Havia também uma tendência para associar a utilização dos mecanismos de participação aos regimes autoritários, como forma de legitimação política. Na França, a experiência com a participação direta, posteriormente à Revolução, é responsável por uma crescente desconfiança do pensamento jurídico e político daquele país em relação a essas instituições. A doutrina passou a entender a participação direta como instrumento de manipulação do povo pelo líder político. O apelo ao povo associou-se, desde então, a adesão irracional das massas à pessoa do chefe, do ditador, em função do 21 AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Editora Globo, 1968, p. 253. 22 BARBER, Benjamin R. Strong Democracy. Califórnia: Califórnia University Press, 1984, p. 284. John Stuart Mill ressaltava os benefícios da participação para a educação dos indivíduos: “É através da discussão política e da ação coletiva, que um homem cujos interesses são limitados por suas ocupações diárias a um circulo estreito, aprende a simpatizar com seus concidadãos e se tornar um membro consciente da grande comunidade.” Considerações sobre o Governo Representativo. Brasília: UnB, 1980, p. 89. 11 uso do plebiscito como meio de legitimação em períodos conturbados politicamente, entre os quais se destacam os governos de Napoleão Bonaparte e Luiz Napoleão. De fato, ambos beneficiaram-se politicamente dos resultados de todos os plebiscitos por eles mesmos convocados. Na opinião de Benevides, essa utilização dos mecanismos de participação direta é responsável pelo equívoco de se tomar democracia direta por democracia plebiscitária.23 Não resta dúvidas sobre a utilização deformada dos instrumentos de democracia semidireta, uma vez que não havia nenhuma possibilidade de organizar qualquer oposição e os resultados significaram altas taxas de aprovação ao regime.24 Esses episódios têm significado além do contexto francês, pela própria influência do pensamento político e jurídico daquele país na Europa, que busca, ora em Montesquieu, ora em Rousseau, a solução para o problema dos limites e controles do poder político. Além disso, trazem à tona problemas relacionados ao tema da participação direta em geral. Trata-se especificamente do controle dos institutos pelos poderes constituídos. Se a prerrogativa de convocação cabe a um só poder do Estado, podem eles servir, de fato, à manipulação, com graves riscos para o sistema político como um todo. Observa-se, contudo, que em contextos democráticos os mecanismos de participação direta abrem ampla possibilidade de intervenção do povo nas decisões políticas. Este é o resultado da 23 BENEVIDES, Maria Victória de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular. São Paulo: Ática, 1991, p. 58. Friedrich, por sua vez, saliente que, por ocasião dos plebiscitos realizados por Napoleão Bonaparte, foram denunciadas pressões de todo tipo e até fraudes para distorcer o resultado (Gobierno Constitucional y Democracia: Teoria y Práctica en Europa y America. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1975, pp. 552 e 553). 24 BENEVIDES, Maria Victória de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular. São Paulo: Ática, 1991, p. 58. A polêmica e a desconfiança da doutrina chegaram aos dias de hoje por ocasião dos referendos convocados pelo General De Gaulle. Em todas as consultas o presidente francês colocou seu mandato em função do resultado. 12 prática da democracia semidireta em vários países. Benevides lembra que qualquer instituição de índole democrática pode ter sua função desviada: os partidos políticos, os parlamentos, o voto, podem encobrir a existência de um regime autoritário. Diz a autora: “O que importa é observar e discutir a aplicação de tais mecanismos em regimes democráticos, onde supõe-se a liberdade de expressão, de informação, de discussão e, portanto, de escolha real. A manipulação e o controle total nas ditaduras tornam inviável considerar seus referendos como institutos democráticos.”25 A consolidação dos institutos de participação direta em vários países, especialmente nos Estados Unidos e na Suíça, confirma as possibilidades da democracia semidireta. Hoje são poucos os países relativamente estáveis do ponto de visto político que não utilizam alguma das formas de participação direta. A questão é distribuir o controle e a competência para convocação das consultas populares, permitindo, principalmente, a possibilidade de realização de consultas através da iniciativa dos cidadãos. Não basta, portanto, adotar os mecanismos de participação direta. É preciso, através de regras claras, não permitir sua utilização indevida, ou o bloqueio pelos poderes constituídos. Analisando esses mecanismos em algumas democracias contemporâneas, Arend Lijphart classificou os referentes em pró- hegemônicos e anti-hegemônicos, conforme o resultado da consulta seja favorável ou não às expectativas do governo. 26Conforme classificação de Gordon Smith, os referendos podem também ser 25 BENEVIDES, Maria Victória de Mesquita, A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular, São Paulo, Ática, 1991, p.63. 26 LIJPHART, Arend. Democracies. New Haven and London, Yale: University Press, 1984, p. 203. 13 controlados e não controlados, segundo sua convocação seja feita pelo governo ou resultante da iniciativa popular, respectivamente.27 A interligação entre referendo e iniciativa popular é, nessa perspectiva, fundamental para distribuir o controle das consultas populares: “Most referendums are both controlled and pro-hegemonic. One reason is that the initiative is available in only very few countries. And when governments control the referendum, they will tend to use it only when they expect to win.”28 Desta forma, o autor considera que: “The referendum by itself entails a very modest step toward direct democracy but, combined with the initiative, it becomes a giant step.”29 Também Paulo Bonavides se refere à importância da combinação entre referendo e iniciativa popular. Esta é de fato, mais apropriada à participação popular, pois obriga, efetivamente, o poder legislativo a sair da inércia, enquanto que o referendo apenas assegura ao povo que ele não seja submetido a uma legislação que não deseje.30 No caso da iniciativa combinada com o referendo: “A lei será então fruto direto e exclusivo da soberana vontade do povo, consequentemente sem participação das Assembléias representativas, até mesmo contra a resistência que estas porventura lhe hajam movido.”31