DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 3 PARTE

Essa distribuição do controle para convocar as consultas não apenas evita sua manipulação como oferece maior potencial de pressão aos mecanismos de participação direta. Por outro lado, é necessário lembrar que não se propõe a extinção das instituições representativas, mas a conjugação dessas com os mecanismos de participação. Dallari defende essa conjugação como forma de aproximar a sociedade do ideal democrático: “Isso não deve significar, por enquanto, a eliminação do representante, mas menos representação, mais democracia e mais participação direta do povo. Quanto maior for a participação direto do povo, mais próximos estaremos de uma sociedade democrática.” 32 Mesmo Norberto Bobbio, que frequentemente procura ressaltar os limites das instituições de participação direta como mecanismos de decisão política no mundo moderno, propõe sua integração à democracia representativa: “Até hoje, o sistema de referendum não pôde substituir a democracia indireta. Então, convém que fique claro que, dentro dos limites onde a democracia direta assim compreendida é realizável, a democracia representativa e a democracia não representativa não são realmente incompatíveis. Ao contrário, se é verdade que a segunda pode integrar utilmente a primeira, é também verdade que não pode substituí-la.”33 32 DALLARI, Dalmo. Mecanismos de Participação Popular no Governo, in Problemas e reformas: subsídios para o debate Constituinte. São Paulo: OAB, 1988. 33 BOBBIO, Norberto. Quais as alternativas para a democracia representativa? In: O marxismo e o Estado. Rio de Janeiro: Graal, 1979, p. 49. 15 José Álvaro Moisés acrescenta inclusive que a participação direta aumenta a própria legitimidade das decisões oriundas do Poder Legislativo. 34 Esta relação é, contudo, controvertida pois não apenas as decisões do Poder Legislativo com freqüência contradizem a tendência da maioria dos cidadãos como também o que se busca é exatamente ampliar a participação popular como meio de diminuir o espaço dos grupos que atuam nos parlamentos muitas vezes acima dos próprios partidos – os chamados lobbies – e que comprometem a representação política nas sociedades com alto grau de complexidade. A conciliação entre participação direta e democracia representativa não é, portanto, tão simples assim.35 Os mecanismos da democracia semidireta contribuem, portanto, para o aperfeiçoamento da democracia representativa, ao mesmo tempo que propiciam um resgate do conceito de soberania popular como princípio fundador de uma sociedade democrática. Não se trata, portanto, do restabelecimento de uma concepção de soberania incompatível com a sociedade moderna nem de cair na tentação do “plebicitarismo”, pois, como observa Benevides, a democracia pressupõe controles e limites. 36 Neste sentido o estabelecimento de regras claras para os procedimentos relativos à participação direta é imprescindível: “O que deve ficar claro é que as manifestações da soberania popular podem obedecer a certas regras processuais, para serem válidas e reconhecidas ... a 34 MOISÉS, José Álvaro, Cidadania e Participação: ensaio sobre o plebiscito, referendo e a iniciativa popular na nova Constituição. São Paulo: Marco Zero – Cedec, 1990. p. 66. 35 A crise da democracia representativa está relacionada a muitos fatores que não podem ser analisados aqui, mas há quem sustente que a ampliação da democracia participativa comprometem a representação política. Cf. CAMPILONGO, Celso. Representação Política, São Paulo, Ática, 1988. 36 BENEVIDES, Maria Victória de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular. São Paulo: Ática, 1991, p.95. 16 soberania popular, constitucionalmente definida, é sempre soberania regrada.” 37 Através da iniciativa popular, portanto, o povo não apenas intervém na elaboração legislativa, como adquire a possibilidade de requerer a realização de consultas populares, através de plebiscitos e referendos, retirando do Estado o monopólio dessas decisões. A iniciativa popular assume, assim, importância fundamental para todo o sistema da democracia semidireta ou participativa. 2) INICIATIVA POPULAR: DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 À LEI No. 9709 2.1) INICIATIVA DE LEIS E PROCESSO LEGISLATIVO A tarefa de elaboração das leis sempre coube ao poder legislativo, conforme princípios estabelecidos no direito constitucional clássico. Tal competência, nesta concepção, é decorrência da doutrina da separação dos poderes e do princípio representativo, como afirma Ferreira Filho: “No direito constitucional clássico, a elaboração da lei cabe ao poder legislativo que é, pelo menos parcialmente, de caráter representativo.”38 Modernamente, entretanto, o processo legislativo se caracteriza por um crescente alargamento do poder de iniciativa. Neste sentido, a principal diferença, em relação ao processo clássico, se obsertva na posição ocupada pelo Poder Executivo, que aparece cada vez 37 BOBBIO, Norberto. Quais as alternativas para a democracia representativa? In: O marxismo e o Estado. Rio de Janeiro: Graal, 1979, p. 141. 38 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva, 1968, p. 58. 17 mais não apenas como propulsor do processo mas como o próprio legislador.39 A partir daí, várias outras pessoas e órgãos do Estado passam a ter o direito de iniciar o processo legislativo. Esse alargamento alcança, hoje, o Poder Judiciário, conselhos regionais e municipais (como na Itália) e os cidadãos. O direito constitucional brasileiro acompanhou esta evolução, ampliando a possibilidade de participação no processo legislativo e vários órgãos do Estado e também aos cidadãos, na mesma forma da iniciativa popular. Há divergências, no entanto, quanto a incluir a iniciativa nos atos do processo legislativo. Ferreira Filho divide a elaboração legislativa em três fases: a iniciativa, a constitutiva e a fase integratória.40 Para este autor a iniciativa não faz, porém, parte do processo legislativo em sentido estritamente técnico: “Iniciativa não é propriamente uma fase do processo legislativo mas sim o ato que o desencadeia. Em verdade, juridicamente, a iniciativa é o ato porque se propõe a adoção do direito novo. Tal ato é uma declaração de vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada; ato que se manifesta pelo depósito do instrumento do projeto, em mãos da autoridade competente.”41 O autor salienta, no entanto, a importância do poder de iniciativa legislativa no plano político, considerando-se, por um lado, a difícil tarefa de preparação de um projeto de lei, para a qual é necessário um longo trabalho de pesquisa, apreciação de 39 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva, 1968, p. 109. 40 Idem, ibidem,p. 60. 41 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1990, p.164. 18 conveniência e de redação e, por outro lado, a existência de pressões que podem comprometer o conteúdo do mesmo: “No plano político, todavia, a preparação do projeto é de alta importância (...) Por outro lado, essa fase de gestação do projeto, onde se admite que o legislador faça a lei e não simplesmente reproduza o direito não escrito, é cheia de perigos e tentações, já que a pressão de interesses particulares se faz sentir preponderantemente.”42 Também José Afonso da Silva ressalta a importância da iniciativa legislativa. Para este autor o poder de iniciativa não é apenas o ato propulsor do processo, mas escolha entre regras de condutas possíveis, que estão difusas na sociedade. É o ato pelo qual se põe em movimento o processo de elaboração das leis, mas sem o qual os órgãos legislativos não podem cumprir sua função. 43 No entendimento do autor, pela iniciativa legislativa se dá a interferência do Poder na predeterminação das normais jurídicas: “(...) podemos concluir que a iniciativa das leis funciona como instrumento de atuação do programa políticoideológico (...) A iniciativa legislativa apareceu, pois, como poder de estabelecer a formação do direito objetivo e como poder de escolha dos interesses a serem tutelados pela ordem jurídica em forma de lei em sentido técnico.”44 Neste sentido a ampliação do poder de iniciativa assume importância fundamental, confundindo-se com o próprio ideal democrático, como salienta Ferreira Filho: 42 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva, 1968, p. 61 43 SILVA, José Afonso da. Princípios do Processo de Formação das Leis no Direito Constitucional. São Paulo: RT, 1964, pp. 105 e 106. 44 SILVA, José Afonso da. Princípios do Processo de Formação das Leis no Direito Constitucional. São Paulo: RT, 1964, pp. 105 e 106. 19 “Destarte o ideal democrático de auto-governo exige que a iniciativa seja estendida, para que todos possam, na medida de seu interesse e de sua capacidade, colaborar na gestão da coisa pública.”45 2.2) A INICIATIVA POPULAR E SEUS REQUISITOS A possibilidade do povo interferir diretamente na criação legislativa foi amplamente reconhecida na Constituição brasileira de 1988, através dos mecanismos de democracia semidireta ou democracia participativa. A iniciativa popular legislativa é um destes instrumentos. Por meio deste instituto um grupo de cidadãos pode elaborar um projeto de lei e apresentá-lo ao Poder Legislativo, mediante o cumprimento de certos requisitos. No dizer de Dalmo Dallari: “A iniciativa confere a um certo número de eleitores e o direito de propor uma emenda constitucional ou um projeto de lei.46 A iniciativa popular está prevista em vários dispositivos da Constituição Federal. Em primeiro lugar, ao estabelecer as diversas formas de exercício da soberania popular, no capítulo referente aos direitos políticos, diz a Constituição: 45 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva, 1968, p. 122. 46 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado, cit, p. 131. Não há divergências doutrinárias quanto à natureza da iniciativa popular: “A iniciativa popular consiste no poder conferido a parcela do eleitorado para propor direito novo (para apresentar projeto de lei)” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional, cit., p. 82); “É o direito de uma parcela da população (um por cento do eleitorado) apresentar ao Poder Legislativo um projeto de lei que deverá ser examinado e votado” (BASTOS, Celso. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 237); “A iniciativa popular é o direito do povo, representado por uma fração do eleitorado, de propor projetos de lei, articulados ou não”. (FERREIRA, Luis Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 266). 20 Art. 14 – A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I – plebiscito; II – referendo; III – iniciativa popular. Também na seção referente ao processo legislativo, onde se regula a iniciativa das leis complementares e ordinárias: Art. 61 – A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. (...) Parágrafo segundo – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. A Constituição determina ainda o exercício de iniciativa popular nos Estados da federação e nos Municípios, conforme 21 disposto nos artigos 27, parágrafo quarto e 28, inciso XI, respectivamente.47 Do texto constitucional podemos extrair algumas regras básicas para o funcionamento do instituto, embora o artigo 14 faça referência expressa à lei que deverá regulamentar a iniciativa popular. Dois pontos importantes estão previstos no parágrafo segundo do artigo 61: em primeiro lugar, a necessidade de apresentação à Câmara dos Deputados de um projeto de lei, portanto, de um projeto articulado ou redigido em artigos. Em segundo lugar, o dispositivo constitucional determina o patamar mínimo de assinaturas necessário para aceitação da proposta: o projeto de iniciativa popular deve estar subscrito por 1% (um por cento) do eleitorado nacional, distribuídos em pelo menos cinco Estados com não menos de 0,3% (três décimos por cento) dos eleitores de cada um deles. 2.2.1) PROJETO ARTICULADO Várias podem ser as formas de se classificar a iniciativa popular. Uma delas leva em conta a maneira de apresentação da proposta. Tanto no direito suíço quanto no americano48, os cidadãos participam da elaboração da lei, apresentando ao Poder Legislativo uma proposta contendo os termos gerais daquilo que se deseja ver regulado ou um projeto de lei já redigido em artigos. No primeiro caso temos a iniciativa não articulada e no segundo a iniciativa articulada. 49 47 Cf. RIBEIRO, Hélcio. A Iniciativa Popular na Constituição de 1988, Universidade de São Paulo, Departamento de Direito do Estado, 1993. 48 Idem, ibidem, 1993. 49 A doutrina também se refere a essas formas de iniciativa como formulada e não formulada. No direito suíço ela pode ser chamada moção: “A iniciativa popular articulada ou formulada exige que o projeto de lei deva ser elaborado pelos proponentes, porém ela é simples ou não articulada quando se apresenta uma simples moção com conteúdo pacífico. Esta última é a moção do direito suíço.” (FERREIRA, Luis Pinto. 22 Pela iniciativa popular articulada exige-se que o projeto de lei seja elaborado pelos próprios proponentes e que se apresente um projeto redigido em artigos, pronto para ser discutido e votado pelo Poder Legislativo. No dizer de Ferreira Filho, a iniciativa popular articulada: “Consiste na apresentação de projeto popular ao órgão legislativo, num texto em forma de lei, redigido de maneira articulada, pronto pra ser submetido à discussão e deliberação.”50 A Constituição brasileira de 1988 acolheu apenas a iniciativa popular articulada, como pode ser deduzido do disposto no artigo 61, parágrafo 2º, no qual se determina a apresentação de projeto de lei. Este requisito coloca o problema da redação do projeto. Os proponentes deverão ter em mente, no momento da formulação, questões de ordem formal e de conteúdo, uma vez que estará em jogo a clareza dos interesses que se quer proteger e que devem ser exprimidos dentro da técnica legislativa: “O momento da formulação envolve o aspecto redacional do projeto, onde se tem que aplicar uma linguagem adequada, não só utilizando a terminologia legislativa consagrada e técnica, mas também observando a terminologia própria da matéria que se está regulamentando.”51 Nos países onde é permitida a apresentação de um projeto não articulado há sempre um órgão do Estado encarregado em dar forma legal à proposta. Nos Estados Unidos o Procurador-Geral do Estado Comentários à Constituição Brasileira, cit., p. 267). No mesmo sentido DARCY AZAMBUJA, Teoria Geral do Estado, cit., p. 247. 50 FEREIRA FILHO, Manoel Gonçalvez. Curso de Direito Constitucional, p. 82. 51 SILVA, José Afonso da. op. cit., p. 153. 23 redige o título e o texto do projeto. Na Suíça é o próprio parlamente que se encarrega de dar forma final à moção. Já na Itália, a redação do projeto é responsabilidade dos proponentes, como no Brasil. 52 Dessa forma, qualquer dúvida a respeito do real significado do projeto poderia até levá-lo à inconstitucionalidade. 53 A necessária adequação do projeto de lei à Constituição não deve servir, no entanto, para bloquear o funcionamento do instituto. Benevides chama a atenção para o problema, lembrando que uma das argumentações mais comuns contra os mecanismos de participação direta é o de que eles podem perturbar o funcionamento do sistema constitucional. Neste sentido torna-se de fundamental importância a definição clara do momento em que far-se-á o controle de constitucionalidade. A autora defende, baseando-se na experiência suíça, a argüição prévia da constitucionalidade do projeto: “Um controle a posteriori do resultado pode colocar em causa o próprio princípio democrático da soberania popular (ou existe, ou não existe). É por isso que, na Suíça, há quem defenda que a constitucionalidade de uma proposta popular deve ser argüida antes do desenvolvimento do processo.”54 No caso brasileiro, a análise deste e de outros aspectos do projeto cabe a Câmara dos Deputados.55 A lei No. 9709 de 1998