DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 4 PARTE

praticamente reproduziu os termos estabelecidos no artigo 14 da Constituição Federal quanto à definição do instituto da iniciativa popular e seus requisitos fundamentais. A novidade ficou por conta dos parágrafos primeiro e segundo. O primeiro estabelece que o projeto de lei de iniciativa popular deve limitar-se a um único assunto e o parágrafo segundo determina que o projeto não pode ser rejeitado por vício de forma, cabendo à Câmara dos Deputados ou órgão competente providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação. 56 Desnecessário dizer que nenhuma alteração pode afetar o sentido fundamental do projeto popular. Mas a lei nada estabeleceu a este respeito. A característica deste instituto em outros países é de deixar aberta aos parlamentares, obviamente, apenas a possibilidade de apresentar um projeto de lei alternativo e que concorra com o primeiro.57 2.2.2) O NÚMERO DE ASSINATURAS Não há consenso na doutrina quanto ao número ideal de assinaturas necessárias para por em prática a iniciativa popular. No direito comparado, os números são, de um país para outro, bastante dispares.58 Os autores consideram, de modo geral, dois problemas. Há, por um lado, a preocupação em não estabelecer um patamar excessivamente alto, que signifique um empecilho ao exercício da iniciativa. Por outro lado, rejeita-se a fixação de um patamar tão baixo que permita uma proliferação de iniciativas populares. O 11.356). A Lei 9709 estabeleceu, em seu artigo 12, que a tramitação dos projetos de plesbiscito e referendo obedecerá às normas do Regimento Comum do Congresso Nacional. 56 Lei 9709, artigo 13, parágrafo 2º. 57 A respeito deste aspecto da iniciativa popular na legislação estrangeira ver RIBEIRO, Hélcio. A Iniciativa Popular na Constituição de 1988. 58 Idem, ibidem, 1993. 25 abuso na utilização do instituto poderia, nessa perspectiva, levá-lo ao descrédito e ao desgaste. As constituições da Suíça, Espanha, Áustria e Itália optaram por estabelecer um número fixo de eleitores, ao passo que nos Estados Unidos as constituições estaduais que admitem a iniciativa popular fixaram uma percentagem de eleitores em relação à última eleição geral do estado, como requisito para aceitação da proposta. A fixação de uma percentagem permite que o número mínimo de assinaturas necessário à iniciativa popular acompanhe a variação do número de eleitores alistados, sem necessidade de modificação do percentual. O estabelecimento de um número fixo, de uma unidade, favorece uma defasagem em relação ao aumento ou diminuição do eleitorado, como nas Constituições européias de um modo geral. A exigência de 50.000, eleitores, na Itália por exemplo, hoje não corresponde nem a 0,1% (menos de um décimo por cento) do eleitorado. Este problema só pode ser corrigido por uma mudança no texto constitucional. Agiu bem, portanto, o constituinte brasileiro, ao fixar um patamar de assinaturas em um percentual do eleitorado. Por outro lado, o percentual de 1% foi tomado pela doutrina brasileira, de modo geral, como uma exigência difícil de ser cumprida, posto que significava, à época da promulgação da Constituição de 1988, quase novecentas mil assinaturas e hoje um número em torno de 1.260.000 assinaturas, conforme os dados da eleição de 2006.59 Deve-se ressaltar que as assinaturas deverão estar distribuídas em pelo menos 5 (cinco) estados com não menos de 0,3% (três décimos por cento) de eleitores em cada um deles. Todas estas 59 Estavam aptos a votar em 2006 125.913.134 eleitores segundo o TSE. http://www.tse.gov.br , acessado em 05 de julho de 2007. 26 exigências podem tornar, de fato, o exercício da iniciativa popular mais difícil: “As exigências, que, no texto em exame condicionam a propositura popular de leis, tornam difícil, portanto, improvável, que tal ocorra efetivamente.”60 Apesar da dificuldade, Dallari chama a atenção para o efeito mobilizador do instituto, possibilitando ampla discussão do tema objeto da iniciativa popular: “Não é número fácil de ser conseguido, mas também não é exageradamente difícil, devendo-se ainda considerar que todo trabalho de coleta de assinaturas terá um efeito mobilizador e conscientizador, provocando o debate de assuntos de interesse público.”61 Por outro lado a exigência de distribuição das assinaturas pelos Estados da federação, com um mínimo de subscritores em cada um deles, pode ser considerada medida positiva. As dimensões geográficas do país, aliada à desigual distribuição da população pelo território, poderiam propiciar a apresentação de projetos oriundos de apenas uma região e, portanto, comprometidos com interesses particulares: “A intenção do legislador, ao fixar o número mínimo de subscritores e de Estados participantes, foi impedir que a 60 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. São Paulo: Saraiva, vol. 2, 1992, p. 98. “A Constituição Brasileira vigente admite a iniciativa popular em teoria, mas a dificulta na prática” (FERREIRA, Luis Pinto. Comentários à Constituição Brasileira, cit., p. 271). “Como se vê, é manifesta a intenção de dificultar, por todos os meios, uma iniciativa dessa ordem, tornando praticamente impossível a sua viabilização” (SOARES, Orlando. Comentários à Constituição da República Federativa do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 191). 61 DALLARI, Dalmo de Abreu. A participação popular e suas conquistas. In Cidadão Constituinte, cit.,, p. 378. 27 iniciativa popular parta de setores localizados com o objetivo de alcançar interesses particulares.”62 José Álvaro Moisés considera que a exigência de todos esses requisitos pode tornar a viabilização da iniciativa popular acessível apenas aos setores mais organizados da sociedade. Segundo este autor, somente tais grupos possuirão estrutura para mobilizar a opinião pública em torno de uma proposta, qualquer que seja o tema.63 Para conseguir o apoio não apenas dos signatários da proposta mas de boa parte da sociedade, será necessário a arregimentação de recursos humanos e materiais que somente entidades bem estruturadas como sindicatos, grandes grupos econômicos e todos os tipos de lobbies poderão movimentar. Nessa perspectiva, sairão prejudicados os grupos menos organizados e, portanto, menos favorecidos da sociedade: “Esses setores, como acontece durante as campanhas eleitorais para a disputa de cargos públicos, serão afetados, sim, pelas campanhas em torno da iniciativa, mas dificilmente terão capacidade organizativa para se qualificar como apresentadores de alguma iniciativa que, em algum sentido, corresponda aos seus interesses.”64 Dessa forma, o exercício da iniciativa popular estaria falhando justamente onde se faz mais necessário, ou seja, junto aos setores menos favorecidos da sociedade. Por outro lado, é necessário lembrar dois pontos. A crítica é exagerada pois não se pretende substituir a democracia representativa pela participação direta. A 62 PRICE WATERHOUSE. São Paulo. A Constituição do Brasil de 1988: Comparada e Comentada. São Paulo, 1989, p. 246. 63 MOISES, José Álvaro, op. cit., p. 87. 64 MOISES, José Álvaro, op. cit., p. 87. 28 participação popular deve ser regulamentada exatamente para proteger os grupos menos favorecidos e, ao mesmo tempo, evitando uma banalização do instituto. Em primeiro lugar a iniciativa popular, assim como outros mecanismos de participação direta, possui, justamente, a qualidade de impulsionar a organização de todos aqueles que desejam intervir de modo direto na gestão da coisa pública. Em segundo lugar, existem formas de reprimir a utilização abusiva de recursos materiais em relação a estes institutos, como se verá adiante. Assim sendo, apesar das previsíveis dificuldades, a iniciativa popular certamente impulsionará a participação política do cidadão de um modo geral, como, aliás já está acontecendo. Em novembro de 1991 um grupo de eleitores entregou à Câmara dos Deputados o primeiro projeto de lei elaborado por iniciativa do povo. A proposta tinha como objetivo a criação de um fundo nacional de moradia popular e foi apresentado, à época, com cerca de 850.000 (oitocentas e cinqüenta mil) assinaturas. 65 Outro projeto de iniciativa resultou na edição da lei de crimes hediondos em face do clamor popular diante da violência urbana também no início da década de noventa. Duas últimas questões devem ser levantas em relação às assinaturas: o controle da autenticidade e os prazos para coleta das mesmas. Não há previsão constitucional neste sentido. Entretanto, a legislação regulamentadora deveria ter tratado destes temas como forma de garantir a idoneidade do processo. A lei n. 9709 nada estabeleceu a respeito. De fato, é necessário definir os dados que deverão constar da lista de assinaturas para reconhecimento da autenticidade das 65 Folha de São Paulo, 20 de novembro de 1991, p. 8. 29 mesmas, bem como estabelecer quem ficará responsável por sua aferição. Em outros países esse controle é feito pelos próprios órgãos do Estado. Na Itália cabe ao Poder Judiciário conferir a autenticidade das assinaturas e nos Estados Unidos à Secretaria de Estado. Neste país as assinaturas são conferidas por amostragem e, em casos de dúvida, submete-se toda a lista a uma averiguação rigorosa, havendo casos de propostas que tiveram milhares de assinaturas anuladas. 66 Existe a hipótese de delegar-se a responsabilidade pela coleta e autenticidade das assinaturas às entidades promotoras do projeto. Esta foi, como se verá, a solução encontrada pelo Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo, determinando que as listas sejam organizadas por uma entidade legalmente constituída ou por trinta cidadãos, “que se responsabilizarão pela idoneidade das subscrições”.67 Não há também previsão constitucional a respeito de prazos para coleta e verificação de assinaturas. Benevides salienta que uma excessiva lentidão na verificação das assinaturas pode protelar indefinidamente o processo.68 Na Califórnia, por exemplo, os promotores do projeto têm um prazo de cento e cinqüenta dias para coletar as assinaturas e na Suíça o prazo é de dezoito meses. Estas medidas evitam o prolongamento excessivo do processo mas, novamente, a lei nada estabelece a não ser a competência da 66 BENEVIDES, Maria Victória de Mesquita. op. cit., p. 177. 67 O projeto de lei n. 4.160, do Deputado Sigmaringa Seixas, determinava que a União facilitasse, nos Municípios, a coleta de assinaturas através dos Cartórios da Justiça Eleitoral, autenticando as assinaturas e certificando a participação dos analfabetos (artigo 13, parágrafo único). O projeto do Deputado Plínio Sampaio apenas determinava que o projeto devia conter as assinaturas dos eleitores “seguidas dos respectivos nomes, números dos títulos eleitorais e estados de origem” (artigo 7º, parágrafo primeiro). Mais uma vez a legislação regulamentadora deixou muito a desejar não especificando nada a este respeito. Como se tem visto ao longo deste artigo, os projetos de regulamentação eram mais detalhados e cobriam uma série de lacunas que a Lei No. 9709 deixou em aberto. 68 BENEVIDES, Maria Victória de Mesquita. op. cit., p. 170. 30 Câmara dos Deputados para verificar o cumprimento das exigências estabelecidas em lei, analisando o projeto popular com base no Regimento Interno daquela casa legislativa.69 2.2.3) LEIS E MATÉRIAS QUE PODEM SER OBJETO DA INICIATIVA POPULAR A Constituição de 1988 estabeleceu a iniciativa popular em matéria de leis complementares e ordinárias. Não há, entretanto, nenhuma previsão expressa quanto a matérias incluídas ou excluídas do âmbito da iniciativa dos cidadãos. Neste sentido devemos entender que a iniciativa popular pode ser exercida em relação a todas as matérias previstas na iniciativa geral do artigo 61, caput, excluindo-se as de iniciativa privativa. Problema maior se coloca no tocante às emendas constitucionais. A Constituição disciplinou a competência para iniciar o processo de reforma constitucional no artigo 60, incisos I, II e III, mediante proposta de um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, do Presidente da República ou de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, com voto da maioria relativa dos seus membros. Não há, portanto, previsão expressa para iniciativa dos cidadãos neste terreno. A exclusão da iniciativa popular em matéria constitucional restringe sensivelmente o alcance do instituto e, mais do que isso, o alcance do princípio da soberania popular. Como afirma José Álvaro Moisés, 69 Lei No. 9709 de novembro de 1998. 31 “(...) essa impossibilidade restringe a eficácia do princípio da soberania popular, uma vez que a participação, ademais das eleições, só intervém para produzir efeitos no plano da legislação ordinária (o que, certamente, não é irrelevante). (...) Trata-se, portanto, apesar da novidade, de concepção bastante restritiva do modelo que envolve a legislação direta (...)” 70 Não é demais lembrar que algumas das mais importantes modificações da Constituição suíça operaram-se a partir das iniciativas populares. Na Itália o referendo sobre o divórcio foi desencadeado por iniciativa popular. Também as constituições da Espanha e Áustria admitem a iniciativa popular em matéria constitucional. Dos países com tradição no uso dos mecanismos de participação direta, somente nos Estados Unidos não é adotada a iniciativa popular em matéria constitucional a nível federal. Fábio Comparato, entretanto, entende cabível a iniciativa popular em matéria constitucional. Segundo o autor, a Constituição não estabelece nenhuma exclusividade de iniciativa para desencadear-se o processo de revisão constitucional previsto no artigo 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias: “Parece razoável, portanto, entender-se que ele pode ser instaurado mediante proposta de qualquer das pessoas ou entidade anunciadas no artigo 61, como se tratasse de iniciativa em matéria legislação complementar ou ordinária.”71 70 BENEVIDES, Maria Victória de Mesquita. op. cit., pp. 84 e 85. 71 COMPARATO, Fábio Konder. Emenda e Revisão na Constituição de 1988. Revista de Direito Público, 93 : 125-128, jan-mar, p. 1990. 32 Caso houvesse recusa do Congresso em receber o projeto de iniciativa popular alegando falta de complementação do artigo 61, parágrafo segundo, diz Comparato, caberia mandado de injunção para superar a resistência. 72 Por outro lado, a Constituição, ao estabelecer os mecanismos de participação direta, limitou-se a enunciar princípios, pois dos três mecanismos, apenas a iniciativa popular vem ali regulamentada, e de maneira incompleta. Ou seja, os mecanismos de participação seriam, nesta perspectiva, admissíveis não apenas nos casos expressamente previstos na Constituição, pois: “Trata-se, no caso, de autênticos princípios substantivos e não de princípios adjetivos ou instrumentais, para retomarmos a classificação proposta pelo Prof. Jorge Miranda. Quer isto significar que se está, ai, diante de um dos fundamentos da ordem política, qual seja, a soberania popular.” 73 Isto significa que o exercício da soberania popular direta se encontra em posição no mínimo eqüipolente à sua manifestação através de representantes e, portanto, qualquer limitação ao princípio deve estar expressa no texto constitucional: “Ora, para que se pudesse dizer, com lógica certeza, que o povo se auto-limitou no exercício da soberania, abrindo mão do poder de exercê-la diretamente, ou que, tendo admitido, em princípio, o exercício direto do poder soberano, pretendeu fazê-lo apenas em casos especiais e taxativos, seria preciso que a Constituição – que é a 72 Idem ibidem, p. 1990. 73 Idem, ibidem, p. 128. 33 manifestação originária da soberania – o declarasse, explicitamente.”74 O autor conclui sustentando que, nesta perspectiva, não apenas a revisão constitucional mas qualquer reforma da Constituição pode dar-se através dos mecanismos de participação política direta, uma vez que não há norma explícita em contrário: “Havendo a Constituição de 1988 admitido o exercício direto da soberania popular como princípio, a sua exclusão, para as emendas e a revisão, dependeria de uma norma explícita. Como esta não existe, deve-se concluir que toda e qualquer reforma da Constituição pode ser ratificada – como também iniciada – pelo voto popular.”75 Comparato considera conveniente, no entanto, que a legislação regulamentadora tornasse explícito esse princípio76 o que não ocorreu na nova lei. Nessa perspectiva caberia também ao legislador especificar as matérias que poderão ser objeto da iniciativa popular. Algumas constituições, como se viu, excluem, por exemplo, as leis orçamentárias e tributárias do âmbito da participação direta. 77 74Idem, ibidem, p. 128. 75 COMPARATO, Fábio Konder. Emenda e Revisão na Constituição de 1988, 1990, p. 128. 76 O projeto n. 3.744, do Deputado Plínio de Arruda Sampaio, propunha a possibilidade de referendo constitucional mediante proposta dos cidadãos, desde que autorizado pela maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional. O requerimento deveria ser apresentado nas mesmas condições de um projeto de iniciativa popular (artigo 4º). 77 É o que estabelecia o projeto de lei do Dep. Plínio Sampaio, supra citado: “A iniciativa popular legislativa, exercida nos termos do parágrafo segundo do artigo 61 da Constituição, não poderá ter por objeto matéria financeira e orçamentária ou de iniciativa exclusiva do Presidente da República, do Poder Judiciário e do Ministério Público” (art. 7º). 34 De qualquer forma, além de excluírem-se as matérias cuja iniciativa é privativa, a participação direta também sofre as limitações impostas pelo artigo 60, parágrafo quarto, que impede a deliberação de emenda constitucional tendente a abolir a federação, o sufrágio universal, a separação dos poderes e os direitos e garantias individuais. A vedação constitucional imposta em relação aos direitos e garantias individuais tornou-se polêmica por ocasião da proposta de levar-se à plebiscito a instituição da pena de morta. A inconstitucionalidade da proposta foi levantada por vários autores. A evidente restrição a um dos direitos fundamentais do homem, o direito à vida, contida a proposta, entra em flagrante conflito com o artigo 60, parágrafo quarto. 78 A Constituição incorpora, assim, princípios estabelecidos nos mais importantes documentos de proteção dos direitos humanos, que garantem a inviolabilidade destes direitos contra as eventualidades e quaisquer maiorias ou minorias políticas, nascidas ou não de situações excepcionais. Trata-se de direitos que não podem estar vulneráveis à ação de qualquer governo ou Estado, posto que cristalizados na consciência universal a partir das revoluções dos séculos XVII e XVIII e dos movimentos iluminista e jusnaturalista. Como ressalta Enrique Ricardo Lewandowski: “A partir desses movimentos intelectuais, firmou-se a noção de que o homem possui certos direitos inalienáveis e imprescritíveis, decorrentes da própria natureza humana e existentes independentemente do Estado. Passou-se a entender, desde então, que tais direitos, dentre os quais se destacam o direito à vida e à liberdade, não podem ser, 78 BRITTO, Carlos Ayres de. A inconstitucionalidade do plebiscito sobre a pena de morte. Revista de Direito Publico, 100: 70-75, out-dez, 1991. 35 em hipótese alguma, vulnerados por governantes ou quaisquer indivíduos.”79 Neste sentido, nem mesmo a manifestação direta da soberania poderá modificar o conteúdo dos direitos e garantias individuais e dos princípios elencados no artigo 60, parágrafo quarto. Para Comparato estas vedações constitucionais se impõem tanto às emendas como ao processo de revisão constitucional. Dessa forma apenas o povo reunido em Assembléia Constituinte, que é a manifestação originária da soberania, poderá alterar a federação, a separação dos poderes, o sufrágio universal e os direitos e garantias individuais. 80 2.3) INICIATIVA POPULAR E REFERENDO A experiência estrangeira com a democracia semidireta tem demonstrado que a iniciativa popular funciona melhor quando combinada com o referendo. O fato de se retirar do parlamento a exclusividade da aprovação ou rejeição do projeto acrescenta à iniciativa popular uma força que ela normalmente não possui quando a palavra final cabe ao Poder Legislativo. Eventual submissão da proposta a referendo impõe ao Poder Legislativo análise mais cuidadosa da iniciativa dos cidadãos, possibilitando 79 LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Proteção dos Direitos Humanos na Ordem Interna e Internacional. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 1. 80 COMPARATO, Fábio Konder. op. cit., p. 127. Benevides defende a possibilidade do povo decidir sobre questões relacionadas aos direitos humanos desde que as propostas impliquem na ampliação desses direitos: “Nesse sentido, abrangemos tanto os meios para garantir direitos e estende-los a todos, quanto o surgimento de novas formas de reivindicação ou de sanção referentes à violação dos direitos fundamentais”. A autora considera a participação direta do cidadão neste terreno uma maneira de criar um equilíbrio em relação ao poder de pressão de certos órgãos ou setores do Estado na definição estes temas. Tem em vista, especialmente, as leis de anistia e a repressão aos crimes contra os direitos humanos. O problema é resolvido de forma diferenciada em outros países. O Uruguai submeteu a referendo, por iniciativa popular, a lei de anistia, em 1989. A Itália, por outro lado, exclui as leis de anistia das consultas populares. Ver Maria Victória de Mesquita Benevides, op. cit., pp. 419 a 151. 36 aos eleitores uma intervenção mais efetiva no processo de elaboração das leis. Na Suíça e nos Estados Unidos, como se viu 81, a eficácia do instituto tem sido maior, em boa medida pelo efeito desta combinação, enquanto que na Itália, onde a iniciativa popular não desemboca em um referendo, tem ocorrido o inverso. Existem, no entanto, várias formas de combinação do referendo e da iniciativa popular. A mais radical forma da participação direta, neste sentido, é a realização de referendo sem que o Poder Legislativo possa fazer qualquer apreciação do projeto. E a iniciativa direta, praticada em alguns estados da federação americana, pela qual a medida vai diretamente à votação popular e o referendo se torna, assim, uma conseqüência necessária e indispensável do processo. O povo pode ser também chamado a deliberar sobre um projeto originado da iniciativa popular depois da apreciação e votação do mesmo pelo Legislativo. Neste caso os cidadãos ratificam ou não uma decisão parlamentar num processo onde o referendo tem caráter supletivo. Essa é a modalidade instituída na Suíça e nos Estados Unidos na forma da iniciativa indireta. A Constituição brasileira vigente não vinculou a iniciativa popular ao referendo, em nenhuma das formas vistas acima, o que torna o instituto menos eficaz como instrumento de participação política. A sistemática brasileira assemelha-se bastante à da Constituição Italiana, neste aspecto. Existe o risco, portanto, da iniciativa popular ficar reduzida a um mecanismo de mobilização da 81 Cf. RIBEIRO, Hélcio. A iniciativa popular nas Constituição de 1988. 37 opinião pública, sujeito ao esquecimento e à toda sorte de protelações do poder legislativo. 82 Existia a dúvida quanto à possibilidade da norma regulamentadora criar a vinculação, em face da previsão constitucional que determina exclusividade do Congresso para “autorizar referendo e convocar plebiscito” (Constituição Federal, artigo 49, XV). Benevides defende a possibilidade de iniciativa popular para a realização de plebiscitos uma vez que a exclusividade do Congresso, neste caso, se refere apenas à convocação, podendo os cidadãos, nesta perspectiva, deliberarem sobre a realização de plebiscitos e não de referendos. Quanto a estes últimos, a iniciativa popular se limitaria a solicitar ao Congresso a realização da consulta, tendo este a competência para autorizar referendo: “Nesse sentido, entendo que pode haver iniciativa popular vinculante para a realização de plebiscito – mas não para referendos. Em relação a estes, a iniciativa popular poderá apenas obrigar o Congresso a deliberar sobre se dá ou não autorização para a convocação da consulta popular.”83 Somente a legislação complementar poderia fazer qualquer vinculação neste sentido e tornar claro o dispositivo constitucional o que novamente não ocorreu, deixando mais uma lacuna no trato da questão.84 82 A matéria havia recebido melhor tratamento em vários anteprojetos de Constituição. Ver RIBEIRO, Hélcio, A iniciativa popular na Constituição de 1988.. 83 BENEVIDES, Maria Victória de Mesquita. A Cidadania Ativa, p. 163. A ambigüidade do texto constitucional se dá em torno dos termos convocar e autorizar. Na opinião de Benevides a convocação pode ser apenas o instrumento de uma vontade maior que, esta sim, autoriza. Nesta perspectiva, caberia autorização de plebiscitos por iniciativa popular e não de referendos (pp. 163 e 168). 84 O projeto de Plínio Sampaio propunha a convocação de plebiscito e autorização de referendo pelo Congresso Nacional mediante requerimento dos cidadãos nas mesmas condições exigidas para a iniciativa popular (artigo 1º, inciso IV e artigo 2º., inciso IV). O artigo 8º, parágrafo segundo, por outro lado, possibilitava a realização de referendo sobre lei originada de iniciativa popular, nos termos acima referidos. 38 2.4) O CONTROLE DOS RECURSOS ECONÔMICOS Já foi referida, anteriormente, a necessidade de uma estrutura complexa, envolvendo recursos humanos e materiais, para que se possa mobilizar os cidadãos em torno de uma proposta de iniciativa popular e cumprir-se os requisitos exigidos. Em outros países a iniciativa popular tem levado os promotores à utilização cada vez maior de recursos financeiros, imposta pela necessidade de se atingir um amplo contingente de cidadãos que se disponham a assinar um projeto de lei. Se a proposta vai a referendo aparece ainda a necessidade de uma campanha com as dimensões de uma campanha eleitoral, para se obter o sim da maioria do eleitorado.85 Nos Estados Unidos a participação direta fez surgir uma verdadeira indústria da iniciativa. O exemplo da Califórnia é expressivo. Naquele estado existem empresas que patrocinam projetos de lei sem que tenham, necessariamente, nenhum interesse direto no tema em questão. Além do que, a complexidade das questões propostas exige alto nível de informação, algo que só se encontra nos estratos sociais mais organizados e de maior poder aquisitivo. Segundo José Álvaro Moisés os setores que se utilizam da participação direta, nos Estados Unidos, são formados por uma elite de pessoas de cor branca, grande poder aquisitivo e alto nível de informação. A conseqüência disso foi uma crescente mercantilização do processo. Na Califórnia o custo médio de uma assinatura foi avaliado em torno de 50 dólares.86 Embora seja salutar a determinação do projeto em vincular a iniciativa popular ao referendo, a decisão final caberá sempre ao Poder Legislativo. Não fica claro também se serão necessárias duas mobilizações – uma para a apresentação da proposta de iniciativa popular e outra para requerer a realização do referendo caso a Câmara rejeite ou modifique o projeto – ou se o requerimento relativo ao referendo poderá constar do projeto. 85 MOISES, José Álvaro. op. cit., p. 73. 86 MOISES, José Álvaro. op. cit., p. 73. 39 Por outro lado, essa situação acabou gerando uma legislação que busca limitar o abuso na utilização dos recursos econômicos. Inicialmente tentou-se limitar os gastos necessários para qualificação de uma proposta em até 25 centavos de dólar por assinatura, mas a medida foi considerada inconstitucional pela Suprema Corte. 87 Da experiência americana Benevides destaca as leis que visam evitar que se formem certos comitês, por trás dos quais se escondem grupos de interesses. Considera indispensável definir de maneira clara a origem dos recursos, sejam eles usados contra ou a favor das propostas. Para a autora, somente a criação de controles democráticos poderá evitar que a desigualdade de recurso desvirtue o sentido da participação direta e, neste sentido, sugere que o controle dos gastos seja feito nos moldes do controle proposto para as campanhas eleitorais, bem como que se garanta acesso aos meios de comunicação a todos os envolvidos no processo. 88 2.5) A APLICABILIDADE DA INICIATIVA POPULAR São muitos os aspectos, como se pôde observar, que ainda necessitam ser regulados a fim de que o exercício da iniciativa popular se torne efetivo. Diante das lacunas constitucionais e infraconstitucionais cabe perguntar se na falta da lei regulamentadora o exercício do instituto ficaria obstaculizado.